关于东城区居民社区垃圾分类及循环利用情况的调研报告(节选)

负责人:刘权

主笔人:华巧茜、滕颖

成员:普照、杨彤、侯杰、黄志红、高速进、刘颖、陈昱

一、调研背景

“垃圾围城”已是北京这种特大城市的顽疾,这些年政府乃至全社会面对这样的挑战关注度日益提高,采取了不少措施,制定了应对这一问题的目标,即实现垃圾的资源化、减量化和无害化处理。而实现这一目标的基本前提是在全社会推行垃圾分类。通过垃圾分类提升资源化比例,降低不可利用垃圾比例。可利用垃圾资源化过程及不可利用垃圾处理过程要实现无害化,避免对环境的二次污染。

近年来,为实现上述目标做了不少努力,但效果不能令人满意。本次调研主要从居民参与、政府职能、体系运行和法规建设几个方面探讨实现垃圾资源化、减量化和无害化处理存在的问题,厘清应对这些问题的思路。

  • 调研方法

本次调研采取抽样调查问卷与走访座谈相结合的方式。针对居民发放问卷500份,收集有效问卷234份。通过走访东城区城管委、区商务委、区环卫中心和街道环卫所等部门取得一手资料及数据。

  • 调研情况分析

    (一)居民普遍具有较高的参与垃圾分类的意愿

抽样调查结果显示,95%的居民愿意参与垃圾分类;90%的人对垃圾分类的目的认识正确,即使垃圾变为资源;83%居民关心垃圾如何被处理。持续多年的垃圾分类宣传及对环境关注度的提高,使居民对垃圾分类抱有较为积极的态度,这也是进一步推动垃圾分类的基础。

     (二)对垃圾采取正确处置行动的居民比例有待提高

居民社区垃圾分类概括起来主要做好两方面工作:一是对可回收物进行分类收集存储,然后通过交售给正规回收渠道进行无害化再生利用;二是将厨余垃圾单独分出投放到指定容器,由专用车辆单独运输到无害化再利用工厂进行处理。这样就尽量减少了不可回收物的产生量,当然剩余的不可回收物也需进入专门设施进行无害化处理。针对这两方面的调查结果是:

对于可回收物,只有45%的居民交售给正规回收渠道,31%卖给无照商贩,24%不确定交售方向。对于可回收物流向只有18%的居民关心是否进入无害化循环利用渠道。48%的居民对可回收物进入无害化正规渠道处理意义认识不清。

对于厨余垃圾,59%的居民进行了分类,41%的居民不单独分出来。究其原因46%的不知如何分,40%认为分类麻烦,14%担心别人不分,自己分了白分。可以想象,如果41%的居民不分,那么59%分类工作也等于是做了无用功。可见,积极的态度并不一定产生积极的行动或正确的行动,还需要掌握正确的方法,并且扫除实施行动的障碍。

      (三)是否分类运输并以环保的方式处理是促成居民参与垃圾分类的关键因素

在回答哪些因素会促使居民参与垃圾分类的问题时,50%选择是否分类运输并以环保的方式处理。27%受收费机制的影响,23%选择会受相关法规的约束影响。

我们通过走访区城管委及环卫中心了解到目前居民社区的厨余垃圾大部分不能做到分类运输,理由是居民的厨余垃圾分类达不到单独运输的标准。这也证实了居民的担心是有道理的。这种担心严重影响了居民将厨余垃圾单独分类的具体行动。这种情况似乎陷入了“先分类达标才能分类运输”还是“先能分类运输才能参与分类”的死循环。

试点小区按照市里的要求每80-100户配备一个垃圾分类指导员。初衷是指导居民正确的进行垃圾分类投放。2012年为此投入500万。实际上分类指导员变成了分拣工代替居民分类,且普遍存在不出工或出工不出力的现象,还是无法达到分类运输的要求。

2013年区城管委在两个小区试点垃圾分类电子积分奖励制度。在规定时间按标准正确投放厨余垃圾的居民可获得一定的奖励积分,可在指定的商户消费。厨余垃圾分类投放的参与率提高到30%。但此项试点的推广价值及经费支持尚需进一步探讨。

   (四)理顺政府垃圾管理机制是做好垃圾分类的关键

问卷调查结果显示,大部分居民(32%)认为做好垃圾分类的关键是“政府理顺垃圾管理职能”,本课题组通过走访各相关政府部门也发现关于生活垃圾管理的相关政府职能有待进一步理顺。

主要包括以下几个部门或机构之间的垃圾管理职能的关系:

1. 市政市容(城管委)与商务委

依照《北京市生活垃圾管理条例》,生活垃圾“包括单位和个人在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物,以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的建筑垃圾等固体废物”。依照垃圾可资源化属性大类分为可回收物、厨余垃圾、建筑垃圾、不可回收物和危险废弃物。可回收物通过商务部门负责在居民社区建立再生资源回收网点进行分类回收。市政管委负责垃圾管理的综合协调,其所负责的垃圾分类目前主要是将厨余垃圾分拣出来,通过分类运输使其进入资源化处理体系。

撇开政府职能分工看居民社区的垃圾管理,实际上包括通过建立再生资源回收网点提供较为便捷的服务,使可回收物分类回收,并进入无害化资源回收利用体系,提高无害资源化比例,从而减少了垃圾填埋(或焚烧)量。通过单独投放厨余垃圾,为分类运输并资源化处理厨余垃圾创造条件,最终实现“干湿”分离,降低填埋量,同时降低了垃圾焚烧的难度及排放量。建筑垃圾单独堆放,应进入正规的填埋场或资源化处理。可回收物、不可回收物、厨余垃圾分类处理体系是一个不可分割的整体,同步推进体系建设才可实现减量化、资源化和无害化的目标。目前,实际情况是商务系统推进的再生资源网点建设与市政管委推进的垃圾分类试点小区建设分属两条线路。工作的焦点往往是要分别完成市里下达的任务指标,缺乏协调配合。免不了做一些重复性工作,例如,都需要面对物业公司的阻力,都需要做大量的宣传工作引导居民参与正确处置垃圾。如果有正规回收网点提供上门服务,是否还有必要设置不具备可回收物细分功能的“可回收物垃圾筒”。另外财政支持资金的投入也是两条线,缺乏统筹安排,影响了投入效率。例如2012年居民区垃圾分类处置方面财政在市政管委系统投入是1226万元,其中区级财政投入是858万元,而在居民区处理可回收物的再生资源回收体系方面市级财政投入20万元,区财政没有投入。

2. 市政管委和环卫中心

主要体现在垃圾清运上。

餐饮企业产生的餐厨垃圾及居民产生的厨余垃圾的清运由市政管委组织的专门队伍负责。而居民区的不可回收物(或称混装垃圾)由物业负责运到环卫中心负责管理的垃圾楼。而垃圾楼并没有专门收集厨余垃圾的容器,即便分类后的厨余垃圾如果由物业运到垃圾楼也只能变为混装垃圾。市政管委在东城区南北各建立一个厨余垃圾中转站,相比垃圾楼70多个的数量,厨余垃圾的转运距离远大于混装垃圾的转运距离,如果前端做好分类,目前筒换筒的运输方式是否能支撑厨余垃圾的运量,清运频率能否满足需要?

3. 环卫中心与街道环卫所

环卫中心二所负责垃圾楼的管理,同时承担部分机关企事业单位上门垃圾清运。有物业管理的居民区垃圾由物业组织转运到垃圾楼。没有物业的居民区一般由街道环卫所转运到垃圾楼。环卫中心针对居民依据“经价收字1999(253)号”文收取“垃圾托运费”,每户每月30元,由物业公司代收。没有物业的小区,部分街道环卫所收取费用,标准不详。环卫中心收不到非物业管理的小区垃圾托运费,但垃圾楼一般需照常接收环卫所转运来的垃圾。从环卫中心的角度考虑凡是进垃圾楼的垃圾都应缴纳垃圾托运费,非物业小区应不能例外。从街道环卫所的角度考虑,从垃圾桶到垃圾楼需要转运,这部分费用需额外收取,并不包括垃圾托运费。

(五)垃圾分类的激励运行机制亟待建立

本课题组发现,目前的垃圾管理体系中的各参与方普遍缺乏参与垃圾分类的积极性,现有的考核激励体系多侧重表面形式的考核,并没有切中“减量化、资源化、无害化”这一垃圾管理的核心目标。

1、生活垃圾分类管理责任人参与垃圾分类管理积极性不高

《北京生活垃圾管理条例》中规定实行生活垃圾分类管理责任人制度。居民区“实行物业管理的由物业单位负责”。

而目前对物业公司这样的基层生活垃圾分类管理责任人没有考核激励指标。没有针对减量化、资源化、无害化目标设置相应的考核激励指标,如“可回收物资源化比例” 、“厨余垃圾资源化比例” 和“不可回收减量幅度”等。物业公司若通过努力减少了不可回收物的产生量,也不会因此得到任何好处。因为垃圾楼收纳垃圾不是计量收费而是按户数收取垃圾托运费,物业公司不会因为转运至垃圾楼的混装垃圾减少而得到奖励或费用的减免。作为物业公司此项工作做好做坏一个样,缺乏较为科学的评价体系。加之此项工作细致辛苦,物业公司缺乏参与热情,工作往往停留在应付检查的层面。

2、现有的考核体系存在考核对象错位的问题

目前对于垃圾减量的考核具体单位是环卫中心分管垃圾楼的二所,下达的考核指标是以收纳并转运至市环卫集团垃圾中转站垃圾量的前三年平均数为基数,每年一般要求减少5%。我们了解到,区环卫中心是垃圾的被动收纳清运和转运单位,无法采取实质性措施达成以上目标。这种考核对象的错位很可能导致采取垃圾楼少收垃圾,或拒绝部分单位的垃圾清运要求,使垃圾流向别的渠道甚至流入非法填埋渠道造成更恶劣的环境影响。实际垃圾是否减量了无法考证,考核过程可能变成数字游戏。真正应该建立考核激励机制的对象是垃圾分类管理的责任人,如物业公司、机关企事业单位、街道等基层法人主体。只有这些基层的主体才有可能动员居民、职工参与垃圾分类。

目前,对于垃圾分类管理的考核,市政管委有一套较细的方案,但是属于对街道一级政府机构性质的考核,也不是对垃圾分类责任人的考核。且考核的指标偏重于对管理过程的考核,缺少对实施分类的垃圾资源化、减量化效果及是否进入了无害化处理渠道的考核。考核重过程而忽视了对结果的追踪。

(六) 《北京生活垃圾管理条》等相关法规及市区两级政策执行落实亟待加强

北京市先后出台《北京市关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》、《北京市加快推进再生资源回收体系建设促进产业化发展的意见》。北京市第一部关于城市生活垃圾管理的地方性法规《北京市生活垃圾管理条例》于2012年3月1日起施行。

条例明确了实行生活垃圾分类管理责任人制度。明确规定有物业管理的居民区及楼宇以物业公司为责任人。机关、企事业单位办公楼由本单位承担管理责任。

明确了责任人需遵守的规定。如建立生活垃圾分类日常管理制度;在责任范围内开展生活垃圾分类知识宣传,指导、监督单位和个人进行生活垃圾分类;根据生活垃圾产生量和分类方法,按照相关规定设置生活垃圾分类收集容器,并保持生活垃圾分类收集容器完好和整洁美观,出现破旧、污损或者数量不足的,及时维修、更换、清洗或者补设;明确不同种类生活垃圾的投放时间、地点,分类收集、贮存生活垃圾;将生活垃圾交由有资质的单位收集运输。

条例促成建立生活垃圾管理数据统计体系并关注垃圾的最终流向。规定“生活垃圾分类管理责任人应当建立生活垃圾管理台账,记录责任范围内实际产生的生活垃圾的种类、数量、运输者和去向等情况,并定期向所在地的街道办事处或者乡镇人民政府报告。街道办事处和乡镇人民政府应当及时将数据汇总录入生活垃圾管理信息系统” 。

对违反规定的责任单位制定了相应的罚则。

条例的制定和颁布汲取了北京市多年来在垃圾管理方面的经验和教训,虽然在一些方面有待进一步完善,但毕竟在垃圾管理走向法治化方面迈出了一大步。

本课题组在调研过程中发现,条例虽已颁布一年多时间,并没有得到有效的贯彻和执行。对垃圾分类管理责任人的监督,及相关垃圾分类管理的数据统计工作落实方面尤为欠缺。针对条例的相关执法尚未完全启动。条例的宣传学习推广工作比较薄弱。调查显示居民对条例名称的知晓率为50%。 

2012年我区在生活垃圾管理方面的重要举措是成立了再生资源回收体系建设领导小组,由常务副区长担任组长,分管商务委及分管城管委的两位副区长担任副组长,由区商务委及区城管委共同组成办公室。出台了《关于推进东城区再生资源回收体系建设实施意见》(东政发【2012】20号)。

加快再生资源回收网点建设,推动垃圾资源化利用。文件中对相关部门的职责进一步明确,在总结以往经验的基础上提出了明确的推进措施。为我区完善垃圾分类管理,提升资源化水平奠定了的政策基础。

    本课题组在调研中发现,区政府文件中相关部门的职责落实还存在不到位的问题。比如在“加大财政资金支持力度”方面,在“清理整顿非法回收站点”方面落实力度较弱。   

四 建 议

针对调研中发现的问题我们提出如下建议:

(一) 理顺垃圾分类管理的政府职能,相关部门加强协调,统一进行垃圾分类管理

可以利用已成立的东城区再生资源回收体系建设领导小组的组织架构,完善垃圾管理方面的职能,深化商务部门及市政市容管理部门(城管委)的协调配合,进一步梳理商务部门再生资源回收体系与城管委垃圾分类体系的职能及工作分工,制定统一的垃圾分类管理规划。重点解决设施布局、再生资源流向、厨余垃圾单独分离和进入无害化收运渠道的问题。

研究厘清城管委与环卫中心厨余垃圾清运的流程体系;研究厘清环卫中心(二所)与街道环卫所的责权利关系。

(二) 建立垃圾分类的考核激励机制

1、建立垃圾分类数据统计体系

重点采集“达标厨余垃圾分类量”、“可回收物交售正规渠道量”和“不可回收(混装垃圾)垃圾转运量” 。正规再生资源回收单位建立可回收物数据采集系统,垃圾楼建立收纳不可回收垃圾数据采集制度,建立达标厨余垃圾收运量数据单独采集制度。

严格执行《北京生活垃圾管理条例》三十四条的规定:“生活垃圾分类管理责任人应当建立生活垃圾管理台账,记录责任范围内实际产生的生活垃圾的种类、数量、运输者、去向等情况,并定期向所在地的街道办事处或者乡镇人民政府报告。街道办事处和乡镇人民政府应当及时将数据汇总录入生活垃圾管理信息系统” 。

2、研究制定针对垃圾分类管理参与方的考核激励指标,尤其是针对垃圾分类管理基层责任人的考核激励指标

以科学的考核激励机制调动垃圾分类各个环节参与方的积极性。建立不分类、资源化比例低的多交费,资源化比例高、分类好的少交费、受奖励的激励机制。

依据以上基础数据研究设定资源化水平、减量化水平考核指标。比如设定厨余垃圾分类资源化比例,可回收物资源化比例指标,同类型单位进行排名,对排名靠前的单位制定奖励政策。

(三)解决《北京市生活垃圾管理条例》及区政府相关文件落实难的问题

1、研究制定落实《北京市生活垃圾管理条例》的措施

在区级事权范围内组织相关部门研究落实条例的具体办法。

加大执法力度,尤其是对不履行垃圾分类责任人义务的单位的执法力度。

定期公示垃圾分类落实进展情况,接受群众监督。向社会公布举报和投诉电话、信箱和电子邮件,鼓励举报违反生活垃圾管理的行为,依法处理有关举报和投诉,经查证属实的,对举报人给予奖励。

建立生活垃圾分类社会监督员制度,针对条例及区级相关措施明确监督要点,建立监督结果反馈机制。

改进对《北京市生活垃圾管理条例》及垃圾分类方法的宣传工作,创新宣传方式,简化宣传要点,做到简单、亲民、易懂。

2、加大财政资金投入力度,统筹城管委及商务委系统的资金使用,提高资金使用效率

目前垃圾分类指导员财政投入资金较大,效果不理想。建议探索政府购买服务的方式进行社区垃圾分类指导宣传,提高资金使用效率。

落实《关于推进东城区再生资源回收体系建设实施意见》中关于对再生资源回收网点建设及运行保障政策资金支持的长效办法。加大对预算内单位通过采购再生产品支持垃圾分类循环利用体系建设的监督力度。

 3、加强对政府垃圾分类管理相关部门的问责制度建设

建立区政府关于垃圾分类管理相关文件中部门职责的一把手问责制度。及时披露落实情况,主动接受群众监督。充分发挥人大、政协的问责监督作用。

(本文在2013年度东城区统战系统调研评比中荣获二等奖)